当前社会治理亟需关注哪些新发展命题

当前社会治理亟需关注哪些新发展命题

　　作者：郑长忠

　　改革开放以来，随着现代化建设的发展，城乡一体化进程也获得了较大程度的进步。特别是近些年来，城镇化步伐不断加大。同时，我们也应该充分意识到其中存在的问题，城市化发展给基层治理带来的问题，在不同地区正以叠加的方式集中表现出来。为了贯彻党的十九届四中全会精神，笔者认为，我们应该充分重视研究城市化进程中的社会治理问题，在完善体制机制上下功夫，积极做好应对准备。

　　当前城市化进程中基层社会治理面临的主要问题

　　对当前城市化进程中基层社会治理问题的把握，可以从两个维度进行：一是从历史过程维度，所谓历史过程维度，就是在不同历史时期条件下，城市化发展阶段所带来的不同社会治理问题；二是从结构要素维度，所谓结构要素维度，就是在城市化过程中所涉及到的经济问题、社会问题和文化问题等综合性要素带来的社会治理问题。这两方面维度是交错发生的，目前这些问题已经处于叠加期，需要引起重视。

　　较早进行城市化的地区所形成的社会治理问题，目前已经给城市治理带来一些难题。改革开放以来，中国经历了快速城市化，甚至在南部一些地区已经完成城市化。这些地区的城市化取得了重大成就，其中经验也值得全国其他地区在推动城市化过程中借鉴。但是，我们也应该看到，这些城市化先行者在城市化进程中形成的体制和机制，虽然解决了城市化过程中的许多难题，但目前也存在一些“后遗症”。比如，土地管理制度中的困境；村改居以后，股份合作社或股份合作公司与社区之间的权力关系问题；原住民与外来人口之间的矛盾问题，等等。在城市化过程中遗留的这些问题，实际上并非个别现象，这对全国城市化都具有前瞻性的警醒意义。

　　大范围城市化过程对一些地方社会治理带来一定的考验。近些年来，随着社会主义现代化建设加快，城市化和城乡一体化进程也进入到一个快速发展的阶段，在空间布局上，已不仅仅局限于东部和南部，中部和西部也开始全面推进。以中部某大型城市为例，近三年来，有约1000个农村村委会改为城市居委会。集中和快速的城市化虽然能够为现代化建设带来许多新的成果，但同时也带来了一系列冲突和矛盾，给社会治理带来了许多新的难题。比如，村委会改为居委会之后，治理方式发生巨大变化，而社会结构、居民素质和公共事务等并没有发生相应变化，由此带来的问题和矛盾较多。再比如，一些地方虽然已经整体出现城市化现象，但是由于经济利益等因素，这些地方民众不愿意推动村改居，出现所谓没有土地的农村。类似问题在城市化进程和城乡一体化建设中较为普遍。

　　城乡公共服务均等化问题，开始成为一些地方社会治理新的发展命题。不论是实施乡村振兴战略，还是推动城乡一体化，其中很重要的一个方面就是推动城乡公共服务均等化。但是，在现实过程中，公共服务均等化问题不论是在观念上，还是在实践过程中都存在不到位的问题。笔者在相对发达的东部沿海地区调研发现，即使是经济社会发展较好的乡村地区或城郊地区，人们普遍认为，乡村的公共服务只是部分与城市实现均等化，相当多的内容依然是由农村自筹公共服务的资金，有些人甚至认为这种行为是理所当然的。集体经济发展情况直接影响着乡村公共服务的质量，如果发展情况不好，会出现外来人口与本地人口之间的冲突与矛盾。因此，推动乡村振兴和城乡一体化过程中，公共服务均等化命题不仅仅关系到人的全面发展，而且也关系到乡村治理中既有体制机制矛盾如何克服这一重要命题。

　　新时代推进城乡一体化过程中实现基层社会治理体系和治理能力现代化的建议

　　虽然城乡一体化过程中遇到了叠加性问题，但是我们也具备了改革开放40多年来所积累的城乡一体化经验，我们可以复合型方式来解决这些叠加的问题。党的十九届四中全会提出，“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国”。因此，笔者认为，新时代城乡一体化发展过程中，应该从以下几方面努力，推进基层社会治理体系和治理能力现代化。

　　首先，应对改革开放40多年来城市化进程中正反两方面的经验进行全面总结和研究，为新时代城乡一体化工作提供规律性指导。由于城乡一体化过程中许多体制和机制实施成效的检验具有一定滞后性，因此对那些较早实现城市化地区的体制机制的总结工作，要站在全过程的角度来看，并着眼于其内在的整体性、稳定性和有效性。比如，一些城市化速度较快和程度较深的地区，在解决城乡一体化过程中出现的问题都有一些在当时比较先进的制度安排。从现实来看，这些做法能够较好解决当时城市化进程中出现的问题，但经过一段时间之后，其内部存在的问题也暴露出来，需要作出新的调整，这些地方坚持“改革—发展—改革”的思路，在推动城市化快速发展过程中，不断进行体制机制的改革，形成了许多创新成果。因此，我们对这些经验的总结，需要历史地、全过程地、整体地把握，同时也要对不同地区、不同类型的经验进行总结，形成切实有效的、可操作的和可复制的体制机制。

　　其次，在体制和机制建设上应充分考虑农村经济发展和城乡一体化后社会治理的综合性因素，实现城乡一体化后农民利益保障和社会治理的双重目的。从目前城乡一体化进程中存在的问题来看，相当多的治理问题是由农民利益保障和社会治理体系不匹配带来的。许多地方不愿意推动村改居改革，主要原因在于担心村改居之后，集体利益受损或其他人员参与享受了这些利益从而影响农民既有利益。要有效解决这一问题，就必须将城市化进程中的村级组织或城市社区组织中的集体经济组织与乡村自治组织分开，治理形态由农村向城市转变后，不会影响农民的根本利益，也由此保证城市化进程的顺利推进，同时不会留下“后遗症”。

　　再次，应该在公共服务均等化上下功夫，解决城市化过程中本地居民与外来人口在城市发展过程中难以融合的问题。这些年城市化过程中，有些地方本地居民与外地居民产生矛盾，很重要的一个原因在于，本地居民担心外地居民参与本地治理之后就会享受公共服务的相应资源。因为许多地方村一级的公共服务是由本村的集体经济负责提供，这就意味着外来人口若享受了本地的公共服务，也就影响了本地居民的集体利益，由此导致排外和冲突现象的出现。在东部一些基层调研时，笔者发现，他们通过推动合作社与村民自治组织分开，使政府满足社区的公共服务需求。

　　最后，要充分发挥党建引领作用，既要解决城市转型过程中具体现实的治理问题，也要为城市化之后创设新的治理模式提供组织保障。在城乡一体化进程中，党组织领导作用的发挥是实现体制机制的创新和社会治理顺利推进的关键。在调研过程中，笔者发现，城乡一体化工作效果较好的体制机制创新，都是因为发挥了党组织统揽全局、协调各方的作用，也就是发挥党组织的整体领导作用，这是前提。因此我们建议，在推进城市化过程中，应该同步推进党建引领工作。

　　（作者为复旦大学政党建设与国家发展研究中心主任）