加强应急管理体系和能力建设 提升风险应对和治理水平

加强应急管理体系和能力建设 提升风险应对和治理水平

　　陈光金

　　习近平总书记指出，这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。要研究和加强疫情防控工作，从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。从社会学意义上说，新冠肺炎疫情是新型社会风险的一种呈现；应对疫情，就是应对新型社会风险；应对成效如何，是对一个国家应急管理体系的检验和考验。

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　　当代社会学研究普遍认为，现代社会是风险社会。所谓风险社会，并不意味着人类社会进入了一个新的历史时期，也不意味着某个具体社会和国家发展的某个历史阶段，而是对目前人类社会时代特征的一种刻画。这一特征的核心要义是，随着人类活动频率的增多、活动范围的扩大，其决策和行动对自然和人类社会本身的影响力也大大增强，这使得风险的结构从自然风险占主导地位逐渐演变为人为的不确定性占主导地位；而且，正是由于人类活动频率增多和活动范围扩大，局部地域发生的风险和危机极易扩展为更大范围的社会性风险和危机。正如英国社会学家吉登斯、德国社会学家贝克等人所指出的，风险社会的风险是“平等主义者”，具有跨边界性（地域边界、社会阶层边界、国家边界等）、开放性、广泛性特征，“不放过任何人”。不仅如此，随着互联网技术的发展和广泛应用，公众对风险以及风险引发的危机的认知需求与日俱增，一旦得不到满足，就可能会形成具有广泛负面影响的社会情绪危机，进而增强社会风险和危机的社会主观性，放大风险和危机的社会影响。在某种意义上，现代社会一切形式的风险，包括自然风险和非自然风险，都容易演变为社会性风险。

　　现代社会的上述特征，要求构建新的风险应对和危机治理的体系与模式。从各国实践看，现代社会的应急管理模式大致具有以下特征：治理主体结构方面，以政府力量为主，社会组织、基层社区、公民个人协同参与；治理力量的动员方面，政治动员极为重要，社会动员不可或缺；风险治理的过程方面，传统的事中应激式被动治理模式已远远不够，事前的预防、预测、预警，事中的应急处置，事后的恢复、评估、调查、总结、学习，逐渐成为风险应对和危机治理的科学程序。

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　　国家应急管理机构在应对突发重大公共事件中发挥着重要作用。按照国际社会一般做法，应急管理机构通常包括中央指挥中枢机构（如俄罗斯联邦安全会议、美国国家安全委员会、韩国国家安全保障会议等）和常设性的应急管理综合协调部门两部分。中央指挥中枢机构能够有效动员、指挥、协调、调度地区资源应对突发公共事件；常设性的应急管理综合协调部门负责协同各方力量和资源，从国家安全高度制定长期的应急战略和计划，在地方各级层面上也相应地设立相关部门。

　　在我国，2018年3月第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了国务院机构改革方案，组建应急管理部，成为国务院组成部门。此后，地方各级政府成立了相应的应急管理部门，国家应急管理的政府机构体系初步成型。应急管理部成立后，组织编制了国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件，推动应急预案体系建设和预案演练。不难发现，应急管理部本质上属于常设性的应急管理综合协调部门，在此次新冠肺炎疫情防控中，应急管理部也确实发挥了这一作用，如会同国家粮食和物资储备局向湖北省紧急组织调拨中央救灾物资，支持地方设置基层疫情防控站点，梳理全国定点医院、疫情防控物资生产企业、仓储物流企业，点对点进行安全指导服务，并为加班加点突击生产疫情防控物资的企业提供安全指导和帮助等。但也应看到，由于应急管理部的职能不包括公共卫生应急管理，而目前主要从事日常医疗卫生管理工作的卫生行政部门无论从职能配置看还是从行政资源、动员能力看，都难以起到中央指挥中枢和常设性应急管理综合协调部门的作用，这在一定程度上制约了应急管理能力的提升。加强应急管理体系和能力建设，还需进一步完善常设性应急管理综合协调部门的职能配置。

　　1月25日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议并发表重要讲话，对疫情防控工作进行再研究、再部署、再动员。会议决定成立中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组，在中央政治局常委会领导下开展工作，加强对全国疫情防控的统一领导，统一指挥。这一机构的成立，使得疫情防控工作更为有力、有序、有效开展。在此次疫情防控中，中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组实际上发挥的是中央指挥中枢机构的作用。鉴于类似“非典”疫情和新冠肺炎疫情等重大传染性疾病疫情都在一定程度上对国家和社会造成比较严重的影响，笔者认为，应当将相关工作提升到国家安全工作的高度，组建国家级的指挥中枢机构，统筹协调涉及应急管理的重大事项和重要工作，优化国家应急管理能力体系建设。

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　　习近平总书记指出，要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度看，完善我国国家应急管理体系，除进一步完善国家应急管理机构建设和职能设置外，还应做好以下几个方面工作。

　　加强从中央到地方各级政府应急管理工作权责制度化。我国应急管理法制建设不断推进，迄今为止，累计颁布实施突发事件应对法、安全生产法等70多部相关法律法规，中共中央、国务院印发了《关于推进安全生产领域改革发展的意见》《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，形成了应对特别重大灾害“1个响应总册+15个分灾种手册+7个保障机制”的应急工作体系，探索形成了扁平化组织指挥体系、防范救援救灾一体化运作体系。面向未来，我们亟须从制度上明确中央与地方在应急管理中的事权和财权，清晰规定其责任分担，尤其要加快实现应急管理工作重心下移，真正做到属地管理、地方负责。

　　加快整合应急管理体系，实现纵向管理指挥通畅有效、横向协调合作迅速有序。当前，突发公共卫生事件的综合性和超地域性日趋明显，应急管理涉及交通、通信、消防、医疗卫生、救援、安全、食品药品、环境、军事、能源等领域，几乎覆盖所有政府部门。为应对不断变化的突发公共卫生事件和风险，应实现从单项应急管理向综合应急管理的转变，不断整合和协调应急管理机制。从纵向看，除了上文所述在中央构建指挥中枢和常设综合协调部门外，地方各级政府同样要有相应的建制。这里并不需要新设机构，而是整合应急管理职能。从横向看，既要整合协调政府内不同部门的应急管理职能，也要整合协调不同地方政府间的应急管理职能，进而形成网络化的应急管理体系。

　　完善应急管理全民参与格局。党的十九届四中全会指出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国”。形成多元主体协商合作的互动机制，打造社会有序参与应急管理的制度平台，是健全国家应急管理体系的应有之义。此次疫情发生后，许多企事业单位、基层社区、社会组织和公民个人积极参与应对，打响了疫情防控的人民战争。目前存在的问题有，应急管理社会化网络不尽完善，基层社区参与应急管理能力有待提高，社会组织尚不成熟，公民个人的社会安全意识和应急能力还不够充分。接下来应对企事业单位、基层社区、社会组织和广大民众进行预防教育，鼓励和组织他们积极参与应急规划和预案编制，不断增强其参与应急管理的能力。

　　加强对应急管理的科学研究。社会风险与由其引发的社会危机以及危机应对，都是有规律可循的。无论是事前、事中还是事后采取的措施，都需要以科学研究作为支撑。应当认识到，科学研究是需要过程的，科研人员公布相关发现也是需要勇气的，而且不同科研人员对疫情性质的判断也存在差异，为此，应建立迅速反应的科研管理机制和反馈机制。在应对疫情中，相关调查研究不可或缺，例如，只有及时了解民众在疫情发生后不同阶段的心理情绪和需要，才能为应急管理决策部门、执行部门提供相对精准的信息，进而制定和采取有效措施。在此次疫情中，不少科研教学机构的专家学者开展了各种形式的调查研究，取得了一些有用的成果，应进一步加强组织性和系统性，为推进我国应急管理体系和能力现代化提供学术支撑。（作者：陈光金，系中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、中国社会科学院社会学研究所所长）