努力创造中国特色的民主立法形式

　　郝铁川（杭州师范大学沈钧儒法学院院长、教授）    

　　世界近代以前的法治总体上属于少数人立法、维护少数人利益、少数人整治多数人的法治。近代以来，人类逐渐认识到民主和法治密不可分，立法需要人民多方参与，执法需要人民予以监督，守法需要人民内心认同，这样才能形成良法善治的格局。

　　如今，民主立法已成为一个世界性课题。英国公众参与立法主要通过两个程序实现：调查程序和公众咨询程序。美国公众参与立法的主要渠道是听证制度，除此还包括立法信息公开公告制度、公众立法倡议制度、通知评论制度、议员与选民交流等。上述做法虽然值得关注，但由于域外资本主义民主总体上没有跳出“钱主”政治和促使民意碎片化的窠臼，他们的立法难以避免被少数利益集团操纵的缺陷。

　　资本主义的核心价值观念是个人主义，中国则是人民当家作主、坚持集体主义的社会主义国家，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是发展社会主义民主政治的必然要求。人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，这就要求加强党的集中统一领导，保证党领导人民有效治理国家，依法扩大人民有序政治参与，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权；就要加强制度保障，坚持人民代表大会制度，发挥社会主义协商民主的重要作用，用制度体系保证人民当家作主，切实防止出现域外民主实践中“选举时满天许诺，选举后无人过问”的现象，实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等全过程民主。为此，我们一方面要借鉴域外民主立法的有益做法，同时更要立足国情，创造中国特色的民主立法形式，如恳谈会、听证会、法律草案意见征询、公共立法项目征集等，而全国人大常委会创建的全国人大立法基层联系点制度是其中突出的一道亮丽风景线。

　　2014年，党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决定，要求建立基层立法联系点制度。这是推动科学立法、民主立法、依法立法的重要举措,也是全过程民主的有益探索。全国人大常委会法工委积极落实，迄今设立基层立法联系点数量已达10个。我认为，近年来的实践表明，基层立法联系点制度具有如下三个特点：

　　第一，基层立法联系点制度具有“三个属性”。一是在“基层属性”上，它促进了立法机关接地气、听民情、聚民智，在经济、文化、社会等发展水平方面，我国地域差别显著，设立基层立法联系点可以集思广益；二是在“立法属性”上，它促进了公民有序参与立法规划、起草、修改、解释等工作，扩大公民有序政治参与是发展社会主义民主的要求，立法联系点是有序参与的表现；三是在“联通属性”上，它发挥了立法机关了解民情，传达民意，上通下达的桥梁纽带作用。

　　第二，基层立法联系点制度具有“三大功能”。一是基层立法联系点发挥了社情民意的“直通车”功能，能够把基层民意直接传递到最高决策层，减少了“肠梗阻”，基层群众称立法联系点是“群众声音直通车，基层立法彩虹桥”；二是基层立法联系点发挥了法治宣传“播种机”功能，让基层同志讨论法律草案、法律修改、法律解释，本身就是一种普法活动；三是基层立法联系点发挥了法律实施“检测器”功能。法律的生命在于实施，社会基层是否认同立法是法律实施的重要基础。

　　第三，基层立法联系点制度推动了“三大建设”。一是立法联系点制度促进了立法活动的程序化建设，使聚集、提炼民意进一步规范化；二是立法联系点制度促进了立法活动的专业化建设，因为有些立法联系点设在了大学的法学院；三是立法联系点制度促进了立法的特色化建设，因为我国法律特色产生的实践表明，基层人民群众的实践创新恰巧是我国立法特色形成的重要来源。

　　实践证明，基层立法联系点制度是行之有效的。2015年，全国人大常委会法工委在上海市长宁区虹桥街道设立基层立法联系点，截至2019年10月，联系点共完成了30部法律的意见征集工作，归纳整理各类意见建议491条，其中25条建议被全国人大常委会法工委不同程度采纳。如，在反家庭暴力法立法中，建议将报案主体适当扩展到受害人所在的基层自治组织成员、受害人的邻居、社区相关人员等与受害人关系较为密切的人员。如，电子商务法立法中，建议进一步放宽不需取得营业执照的电商的范围，对交易频次不高、金额较小的电商允许其不取得营业执照。如，法官法修改中，提出法院办案质量标准尚不完善，建议删去有关“法官办案质量效率不达标则应免除法官职务”的规定。如，个人所得税法修改中，建议在应纳税所得额的计算中，增加赡养老人费用的扣除，等等。2019年，习近平总书记在上海考察时强调，基层立法联系点立足社区实际，认真扎实开展工作，做了很多接地气、聚民智的有益探索。

　　总之，人大立法基层联系点制度是中国特色社会主义民主法治的一个创新点。它的产生，是和社会主义制度可以集中力量办大事的优势分不开的，是和我们党的组织工作优势、群众工作优势、基层工作优势等分不开的，是我们党“从群众中来，到群众中去”的群众路线优良传统的发扬和光大。一句话，是我们中国特色社会主义制度优势的体现。中国特色的社会主义民主法治是怎样形成的？一是党的领导制度优势的发扬；二是基层人民创新实践的提升；三是中国优秀传统文化的创造性转化；四是域外有益做法和中国实际的有机结合。人大立法基层联系点制度的形成，再次证明了上述中国特色社会主义民主法治形成的基本原理。