以数据基础制度建设激活数据要素潜能

　　曾铮

　　数据是新型生产要素，它既是传统农业经济、工业经济和服务经济转型升级的赋能要素，又是新兴数字经济培育发展的内核要素，未来将成为国家之间、企业之间和个人之间竞争与合作的关键性要素。数据市场是数字要素流通交易、场景对接和价值实现的重要媒介和场所，数据只有进入市场领域，通过数据技术的赋能，形成可供投入生产的数据要素，才能真正被纳入社会生产过程，从而成为数字经济发展的核心要素。正是由于这样的原因，世界主要国家都将优化数据治理作为重要的国家战略。近几年，随着我国数据市场的蓬勃发展，政府对数据市场治理的重视程度也越来越高，但是我国数据市场仍然存在产权不明、流通不畅、收益不公、治理不优等突出问题。为此，中共中央、国务院颁布了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”），以充分发挥我国海量数据规模和丰富应用场景优势，激活数据要素潜能，做强做优做大数字经济，增强经济发展新动能，构筑国家竞争新优势。

　　数据要素市场治理的顶层设计

　　“数据二十条”是数据要素政策“1+N”架构的“1”，也是数据要素市场治理的顶层设计，因此文件体现出极强的制度导向性和政策倾向性，为我国数据要素市场治理提供了完整的上位制度。

　　一是全覆盖构建了数据产权制度。产权制度是数据要素基础制度的基石，其主要解决权益属于谁、怎么授权使用以及权益如何保护等问题。完善和健全数据产权制度是鼓励权利主体有序参与数字经济发展的关键支撑，是数据要素市场化改革的先手棋，是激励和约束市场主体的根本所在，也是实现数据要素报酬合理分配的关键因素，更是秘密和隐私得到保护和尊重的重要保障。为此，“数据二十条”提出了分类分级分置的“三分”确权与授权新模式，构建了数据要素各参与方合法权益保护制度，推进逐步形成具有中国特色的数据产权制度体系。

　　二是全过程设计了数据要素流通和交易制度。流通与交易制度是数据市场得以运行的基础，其主要解决基于什么规则流通交易、在什么范围和平台流通交易以及如何实现跨境交易等问题。数据价值是驱动数据自由流通的基础，无法有效挖掘数据价值，数据的自由流通和公平交易就缺乏内在动力，既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要在行业准入、交易过程和合同执行方面加强和改进监管，严厉打击危害竞争的行为和其他违法行为。为此，“数据二十条”提出，要完善数据全流程合规与监管规则体系，统筹构建规范高效的数据交易场所，培育数据要素流通和交易服务生态，并构建数据安全合规有序跨境流通机制。

　　三是全领域规定了数据要素收益分配制度。收益制度是促进数据要素市场实现效率与公平均衡的核心制度，其主要解决如何有效统筹数据要素领域的一次分配以及如何更好发挥政府调节的再分配功能。数据要素参与收入分配的前提是数据要素的价值化，构建数据要素参与收入分配的长效机制，要不断健全和完善数据要素参与收入分配的体制机制，构建数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，探索和确立数据要素参与收入分配的具体形式和典型模式等路径。为此，“数据二十条”提出，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，健全数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬机制，更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用，让全体人民更好共享数字经济发展成果。

　　四是全方位提出了数据要素治理制度。要素治理制度是协调市场参与主体利益的重要制度，其主要解决要素市场中政府、企业及其他社会主体之间的协同问题。数据要素治理的重点是形成多元共治的新模式，要把安全贯穿数据治理全过程，明确各方主体责任和义务，规范市场发展秩序。为此，“数据二十条”提出，要创新政府数据治理机制，压实企业的数据治理责任，充分发挥社会力量多方参与的协同治理作用，构建政府、企业、社会多方协同的治理模式，形成有效市场和有为政府相结合的数据要素治理格局。

　　契合我国数据市场的基本特征和发展趋势

　　不同市场经济国家市场管理体制具有差异，加之作为新兴市场的要素市场，其规则形成尚处于探索阶段，因此数据基础制度一方面要契合我国数据市场的基本特征和存在问题，另一方面要更加灵活地适应新的发展趋势。

　　一是创制产权结构性分置制度。数据要素基本上都是多元主体参与和协作形成的，因此其产权划分难度较大，特别是所有权的界限模糊。为此，“数据二十条”从鼓励数据开发应用、流动交易和价值挖掘出发，搁置和淡化“数据所有权”争议，提出建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，为激活数据要素价值创造和价值实现提供基础性制度保障。

　　二是构建场内场外相结合的交易制度。2022年，我国数据交易市场规模接近千亿元，但实际规模远远大于这个数值，且场外交易规模占比达到了90%以上。基于数据要素的特殊性和我国国情，短期内数据交易仍然以场外为主的局面不会有彻底改变，但是加快发展场内交易是逐步优化数据交易流通的重要方向。为此，“数据二十条”提出，要构建促进使用和流通、场内场外相结合的交易制度体系，支持数据处理者依法依规在场内和场外采取开放、共享、交换、交易等方式流通数据，培育壮大场内交易。

　　三是推行数据流通交易声明和承诺制。由于要素特征和技术手段等方面的原因，数据交易本身存在一定的安全脆弱性，数据要素市场的监管相比其他市场难度更大。因此，世界许多国家在政府市场监管之外，加强了数据市场参与企业的合规指导。为此，“数据二十条”提出，要围绕数据来源、数据产权、数据质量、数据使用等，推行面向数据商及第三方专业服务机构的数据流通交易声明和承诺制，以此引导数据流通交易相关联企业强化内部合规管理。

　　四是积极鼓励探索试验数据交易模式。从全球来看，当前数据交易市场尚处于初期培育阶段，各国都在加紧探索有效的监管技术和监管制度。对于我国而言，过去一段时期，虽然一些地区、行业和企业已经在数据交易机制方面进行了有益的尝试，但是难以满足数据交易规模日益增长的现实需求。为此，“数据二十条”提出，要支持有条件的地区、行业、企业先行先试，建立创新容错机制，加快突破数据可信流通、安全治理等关键技术，探索完善数据要素产权、定价、流通、交易、使用、分配、治理、安全的政策标准和体制机制。

　　激励相容，兼顾多方市场主体利益

　　制度设计的一个基本原则就是激励相容，数据市场治理利益主体众多、涉及群体复杂，因此其基础制度必须要体现包容性的特征，从而形成政府监管与市场自律、法治与行业自治协同、国内与国际统筹的数据要素治理结构。

　　强调政府监管与市场自律并重。数据具有量大、类多、价值密度低、更新速度快等特征，政府在推进数据市场发展和监管中往往遇到覆盖不够、能力不足、信息不对称、知识更新不及时等方面的问题。因此，数据市场统筹好政府监管和市场自律二者的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。为此，“数据二十条”提出，要充分发挥政府有序引导和规范发展的作用，加强企业数据合规体系建设和监管，形成有效市场和有为政府相结合的数据要素治理格局。

　　推进法治与行业自治协同。数字经济企业和平台天然具有某种程度的自治特征，因此要将行业组织化的私序与政府法治化的公序结合起来，在逐步提升数据市场法治化水平的基础上，发挥行业组织规范市场行为的基础性作用，实现多种秩序力量共同发力，实现数据市场高效和公平运行。为此，“数据二十条”提出，要强化分行业监管和跨行业协同监管，建立数据联管联治机制，鼓励行业协会等社会力量积极参与数据要素市场建设。

　　注重国内与国际市场统筹。随着数据成为各国经贸往来和国际产业竞争的核心要素，世界各国加快推进数据跨境交易和使用，且对于数据主权和安全保护的需求日益增长。为此，“数据二十条”提出，要积极参与数据跨境流动国际规则制定，推进跨境数字贸易基础设施建设，探索建立跨境数据分类分级管理机制，构建多渠道、便利化的数据跨境流动监管机制，推动数据跨境流动双边多边协商，探索数据跨境流动与合作的新途径新模式。

　　（作者系国家发改委市场与价格研究所研究员）