关于培养贫困村可持续发展能力的思考

关于培养贫困村可持续发展能力的思考

　　邱琦

　　2020年，全面脱贫目标即将实现，这个伟大目标是通过五级书记和广大村民的辛苦奋斗，综合政府多种短中长期手段、工具，通过大规模财力、物资、人员等扶贫资源的集中投入实现的。除了发展产业、完善基础设施、保障教育医疗养老这些造血措施外，还有产业直补、政策兜底、定向救济等应急输血措施。中央对农村的国家战略主要是脱贫攻坚与乡村振兴，脱贫攻坚重点解决贫困人口的基本生存问题，全面消除绝对贫困现象；乡村振兴通过激活乡村内生动力，为贫困群体提供发展机会，为实现两个一百年目标打下坚实基础。

　　两大战略的基本目标是统一的，时间节点是衔接的，在脱贫攻坚的基础上接续乡村振兴战略不仅是我国高质量稳定脱贫的重要路径，更是贫困地区全面实现乡村振兴目标的重要制度保障。所以在完成脱贫攻坚收官工作的同时，必须思考如何增强贫困村内生发展动力，从政策应急性措施向长期性思路转变，对接乡村振兴，实现脱贫攻坚后贫困村可持续发展，村民共同实现小康富裕目标。

　　实现脱贫攻坚目标的主要措施和成效

　　因势利导组织劳务输转。外出务工收入目前是贫困村第一经济收入来源，占家庭收入的比重在60%以上。初期主要是农村富裕劳动力，在农闲时期自发的外出随机务工，但现在在政府的引导组织下，已经成为一种长期自觉的有序工作机制。一是通过东西部协作机制，在厦门、福州、青岛和天津的大力帮助下，为甘肃务工人员提供了便利优厚的工作待遇。二是通过职业技能培训，拓宽了外出务工人员的就业方向，提高了工资水平。三是适度的务工奖补政策，减轻了外出务工人员的生活成本，调动了有能力人员的积极性。

　　因地制宜实行产业扶持。农业产业是贫困村的第二经济收入来源，是“两不愁”的保障，西和县在通过“南椒北果”、“五小产业”规划引导的同时，也出台了很多财政资金奖补政策。一是对家庭产业进行奖补，对贫困户种植的经济作物、养殖的畜禽，把三分之二的奖励资金直接发放到户；二是大力发展合作社，要求贫困村都要有合作社（实践中每村都有两个以上），一方面将部分贫困家庭三分之一的产业奖补资金配股入股，另一方面将财政配资的集体资金配股入股，充实合作社发展资本。三是进行产业直补，对2019年的未脱贫户和监测户，按照对接的产业项目，以市场价格进行直接补助，解决资金缺口，降低生产成本，激发生产热情。

　　因户施策落实兜底保障。一是实行低保救助，对完全和部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的贫困人口，家庭非主要成员因重度残疾、患重特大疾病等刚性大额支出增加、生活入不敷出的家庭，通过纳入农村一、二类低保提供兜底保障。二是实行农村特困人员救助，对老年人、残疾人和未满16周岁的未成年人，同时无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养义务人或法定义务人无履行义务能力的，纳入特困供养人员保障基本生活。这样就基本覆盖了因病、残、学致贫的家庭。

　　因村派人进行驻村帮扶。根据各村贫困程度和脱贫难度，不同层次分别由省级、市级和县级单位派驻工作队帮扶。一是参与精准扶贫脱贫，在当地乡镇党委领导下，帮助宣传强农惠农富农政策措施，收集民情民意，参与贫困人口识别退出，指导落实村务公开和监督工作。二是指导提升村级党建能力，帮助建好农村基层组织，持续推进党支部建设标准化，培养党员致富带头人和农村实用人才。

　　因短而补改弱差提质量。根据各贫困村存在的实际短板弱项，动员多种力量、采取多种方式行动。一是政府投资立项，主要是实施到村公路硬化、通户巷道硬化完善基础设施；在危房改造、易地搬迁的基础上，进行圈社黑房维修、厕所改造，改善生活环境；建设提饮工程、防冻软管保障饮水安全。二是广泛动员社会力量，收官阶段，许多到户的、政策不能覆盖的家庭生活质量改善提升问题，如生产要素生活用具短缺、厨房亮化、居住条件提升等个性困难，动员帮扶单位、联村单位和企业等社会力量捐赠帮建解决，实现高质量脱贫。

　　脱贫工作中存在的主要问题

　　农村人才出现空心化趋势。一是外出务工人员基本是高学历的青壮年，年轻人外出务工，流失了大量的农业劳动主力，也导致农村养老人员短缺。二是村两委人员文化层次偏低、人员年龄结构偏老，带领全村发展的后劲不足，但高学历村民外出，削弱了培养致富带头人、后备干部的基础。三是长年外出务工，加之农业种植经济效益低，年轻的农村居民逐渐丧失了从事农业的技能和意愿。四是目前政府组织的培训，还是以短期提升劳动技能为主，对致富带头人培训的针对性、深度不足。

　　合作社带贫实质作用发挥不到位。首先是合作社成立的比较勿忙和被动，制度、架构不完善，不能正常规范经营运作，相当一部分是负责人家庭或个人经营行为，带贫能力不强。第二是合作社多是以种植业为主，季节性用工特征明显，工作时间与农民务农时间重叠冲突，解决就业人员有限。第三是合作社经营范围基本同质，加之数量众多，竞争激烈；资产实力弱，融资渠道有限；缺乏有效的监督引导，后续发展压力较大。

　　主导产业高度同质化。花椒作为西和县的主要产业之一，栽植总面积已达到18万亩，南部的大桥、蒿林、太石河、洛峪、西高山五乡镇花椒面积将近占全县花椒总面积的一半，在陕甘两省总规模更大，花椒产业成为一个高度同质化的产业，再过3、4年，新栽植的花椒树进入盛产期，销售必定会出现困难，价格必将受到冲击。产业布局相对单一集中，蜜蜂养殖和中草药还没有形成规模；缺乏线上销售的生产技术和认证资质，销售渠道狭窄。

　　扶持政策正向激励作用弱化。一是政策加力引发矛盾，惠农扶持注重剩余贫困人口脱贫，有的优惠只针对建档立卡贫困户，越到后期力度越大，在已脱贫户和未脱贫户、贫困户和非贫困户之间造成矛盾。二是依赖思想增强，随着收官时间临近，扶持补助力度不断加大，已脱贫户产生嫉妒心理，未脱贫户故意隐瞒收入或不愿务农就业，坐等补助以期得到更多好处。三是正向激励不足，产业扶持、金融扶贫、居住环境改善等贫困户专享政策，没有照顾早先通过自己奋斗脱贫家庭的利益，但这部分人却是最有自主发展能力和带动能力的。四是积极性受挫，部分人通过辛勤努力，为了改善生活和生产条件，购置住房车辆、注册创办企业，就会被取消贫困户资格不能享受扶持政策，创业致富的积极性受到挫伤。五是容易产生福利陷阱，对贫困户的优惠政策和扶持资金较多，部分贫困户没有用来专心搞生产做产业，而是用于高层次消费，住宅建设超前化、家居用品高档化问题突出。

　　基础设施统筹衔接不畅。一是项目主管部门过多，通村主干道公路由交通部门管理实施，小巷道通户路由扶贫办组织实施，生产性基础设施条件急需跟进改善，在设计标准、施工对接上不一致，存在有路不畅的问题。二是缺乏长远考虑，有的基建项目只为了满足脱贫验收，公路设计、施工中没有综合考虑安全护栏、雨污水排放等附属设施，安装了户内防冻水管没有考虑主管道浅埋易冻的问题。三是公路缺乏后期维护保养。由于注意力集中在脱贫攻坚上，还没有开展有效的道路养护工作，部分前期修建的道路护坡垮塌，路基被雨水掏空，路面悬空、开裂、下陷的问题比较突出。四是绿色引领理念不足，未进行统一规划，救急式、临时性的项目多，未长远考虑污水、垃圾处理等环保因素，为将来发展埋下隐患。

　　驻村帮扶管理和实践中有越位现象。一是县乡政府的管理思维中，将驻村帮扶队协助参与的配角角色前移到脱贫的责任主体位置，职责任务过多，忽视了本土干部锻炼和村两委的压力传导。二是部分驻村帮扶队出于工作效率考虑，喧宾夺主，承揽甚至包办大部分村两委事务，对脱贫软件资料、党务党建等工作实干多帮扶少，忽视了村两委的能力培养和提升。三是扶贫队伍凝聚力有待加强，目前扶贫队伍有省市县驻村队员、乡镇驻村干部和村干部三支力量，多头分管，还没有完全磨合熔合在一起 。

　　后续发展资源储备不足。一是金融资金来源狭窄，银行信贷扶持，保险救济补偿资金都已参与，但社会工商资本没有全面参与进来，部分社会力量只是小额的、到户的捐赠，助力脱贫产业发展的不多。二是中间带动力量弱小，集体经济基础和盈利能力差，大部分村没有集体资产，目前只能依赖财政配置的资金通过委托投资获得分红，自主获利能力差；合作社运作水平和带贫能力有限，致富带头人号召力低、效应不明显。三是援助力量减少，随着优惠政策力度减弱、帮扶力量逐渐退出、社会力量关注点的转移，部分借助兜底保障、援助脱贫，依赖性强、自立能力差的户和村，需要新的支援渠道。

　　积极探索可持续发展长效机制的建议

　　充分尊重和挖掘贫困地区群众的强大主观能动性与主体创造性，首先要培养内生动力，引导改变思想观念，贫困户不等、不靠、不要；非贫困户不依赖，不妒忌，不埋怨；重视教育，提供良好的学习环境，通过知识改变命运。其次要培养内生能力，培养个人和合作组织带头人队伍，包括行业能手，可以带领村民走出去，也可以带经验回村里；增强村两委的凝聚力、号召力、战斗力，向专业化、专职化发发展；持续优化村党员队伍结构，向年轻化、知识化发展。

　　扶智扶志，强化教育引导改变思想。一是建立完善农村成年人再教育机制，依托农民讲习所、专业技能培训、技术讲座等平台，持续长期定期开展教育，引导村民摒弃老经验旧观念，打造新时代科学农民。二是加强政策宣传解释工作，引导村民全面准确了解政策，相信政策，响应政策；减少环节，提高政策落地兑现效率；普及法律知识，教育农民履行法定义务，合规维护自身权益，有效监督村级事务。三是大力强化农村基础教育，农村受硬件和观念限制，大部分青年都是结束义务教育后就外出务工，高中以上学历人员极其匮乏（我们所帮扶的村400人中，高中学历不到20人），政府在基础教育布局上要宁滥毋缺，同时要引进社会力量助力，降低教育成本。

　　人才先行，提升支部村委领导水平。一是提高村两委班子领导能力，规范村委会的日常运作机制，推进党支部建设标准化水平，提高独立工作能力，待驻村帮扶力量撤离后，顺利上手后续的工作。二是选拔培养好后备干部，提高待遇，多吸引鼓励外出务工人员中的高学历、有能力的年轻人，返乡参与到服务群众、引领致富的行列中来。三是要大力推行专业化、专职化村干部机制，从西和县招聘的大学生专职村支书试点工作情况看，除了需要丰富实践经验外，其他方面都表现优秀；而且因为实现了利益切割，更容易得到村民的信任。

　　去弱留强，发挥合作组织的带动作用。一是强大合作社支撑力，对因应政策或等待享受各种补贴，设立而不运营的合作社予以注销；对运营不规范、带贫能力弱的，进行兼并合并，坚决按市场原则优胜劣汰；打破每村设合作社的思维，集中政策和资金打造精品，在1小时交通圈内留下实力强的大型合作社，为周围的群众提供工作岗位，也为异地安置创造良好就业环境。二是鼓励互助形式发展模式，贫困户与非贫困户、贫困村与非贫困村协同，先富带动后富，有能力的带动有体力的、有资金的带动有时间的，改变原有分散和孤立的发展格局，提高贫困地区农民组织和协作程度，有效提高贫困地区产业发展的实际成效。

　　产业延伸，推进全价值链发展。西和县花椒栽植总面积已达到18万亩，在陕甘两省总规模更大，单纯重视规模扩张，必然产生贫困地区产业发展短期化突出和价格波动性强烈的问题，因此需要注重全价值链和产业体系建设。一是要帮助合作社发展深加工产业，通过色选和筛选，推出多档次产品；通过提炼花椒油、加工椒芽菜等提高附加值。二是需要发现、扶持和培养花椒产品高科技生产企业，比如花椒类化妆品、医药保健品、对外出口等，拓宽花椒产业可持续发展的道路。三是把握保留和延续，在稳步发展蜂、禽、药、果的基础上，因地制宜发展生态旅游、野生驯养、特色餐饮等新业态，构建更丰富的产业体系。

　　规划引导，促进生产生活生态协调发展。随着全面小康和脱贫攻坚即将圆满收官，推进城镇化和乡村振兴将是全国战略重点，要引导村民积极探索适合贫困地区的人居环境治理方式，建设生态宜居乡村。一是积极倡导多样化绿色生态循环农业模式。进一步推进农业生产投入品减量行动，通过林下养殖、有机肥料、土地认领等，倡导使用清洁能源，着力打造贫困地区具有独特优势的优质绿色农产品生产基地。二是规划远期发展布局。按照专业标准和视角，制定中长期规划图，合理规划生活生产绿色区域，特别要高度重视垃圾处理和污水排放问题，消灭隐患。三是做好灾害隐患主动管理，目前只是对已发生危情的家庭房屋进行了改造或搬迁，还要考虑仍在气象灾害易发区生活群众面临的地质隐患，在灾害暴发前进行妥善安置。

　　一体推进，统筹解决乡村发展问题。一是促进身份转化，接受过文化教育、务工增长见识的返乡青年已不再是传统意义的农民了，他们没有能力和意愿从事纯农业生产，要制定普惠政策，鼓励他们加入城镇化的进程。二是通过集中养老解决农村老龄化问题，在交通便利的中心村庄建设养老点，对接异地安置，社交人员和生活环境都没有太大变化，满足老年人对土地的依赖感、存在感，解决两代人的生活矛盾和留守老人的养老困境。三引导社会资本助力新农村建设，既要政府干，还得市场转，统筹财政投入、国家支持、社会参与三大渠道，进一步解决好乡村建设资金问题。

　　（作者系农行甘肃分行驻西和县洛峪镇崔马村第一书记）