提升应急管理效能需加快健全法治体系

提升应急管理效能需加快健全法治体系

　　朱正威 吴佳

　　疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。目前应急管理体系法治化工作面临的挑战，也为进一步健全应急管理法治体系提供了新的机会窗口。

　　健全应急管理法治体系需要重点关注的问题

　　应急管理的法治体系，是健全国家应急管理体系的重要着力点。应急管理的法律法规，贯穿于突发事件应对的全过程。法律框架亟待回应的问题，恰是应急管理过程中所面临的突出挑战。

　　首先，在重大公共风险的预警方面，法治体系需要进一步解决应急管理体系的条块矛盾。《突发事件应对法》明确规定了疫情风险预警的属地责任，即县级以上地方各级人民政府。而《传染病防治法》将传染病预警责任主体规定为国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府，条块责任间的冲突或重叠需要进一步厘定。

　　其次，应急处置需要更加健全的法制框架予以规范。宪法规定的非常法律状态有三类，即紧急状态、战争、动员。此次疫情应对并未启动紧急状态，但实际响应规格已包括紧急状态下的多种应对措施，依法防控的问题亟待重视和规范。同时，疫情对多部门协调联动提出了迫切需求，而在应急管理体系转型过程中需要调整的法律体系以及长期存在的预案管理短板，使得疫情应对的协调联动大多在非正式决策中展开，缺少前瞻性的法律法规依据。

　　最后，在风险预警和应急处置的同时，需要充分关注公民权益维护的问题。作为非常态下的公共管理，疫情防控的多项行政措施不可避免地会给群众正常生活带来冲击。应急管理过程中的依法行政尤其是公民权益保护问题，也应该作为健全应急管理法治体系的重要内容。

　　完善应急管理法治体系的路径

　　针对上述应急管理过程中的法治问题，我们认为，应当从以下四个方面加快推进我国应急管理法治体系的健全。

　　第一，尽快启动国家紧急状态法的立法程序。此次疫情的响应措施，不少内容已超出《突发事件应对法》所能涵盖的范畴，严格的应急处置尚需在法律层面进一步明确。可以参照国际经验，在宪法规定框架下，出台紧急状态法，为类似危害国家总体安全的重大突发事件应对提供法律遵循。

　　第二，在总体国家安全框架下尽快修订和完善突发事件应对的法律体系及其实施细则。全国上下对这次新冠肺炎疫情的防控，实际上是一场在总体国家安全层面统筹防控的阻击战。总体国家安全观的提出，统筹了国内国际多种安全类型。但在本次疫情防控过程中，也出现了不同法律法规存在衔接困难甚至冲突的现象，尤其在应急管理体系的转型过程中，各级政府的应急综合协调职能不够强势，信息统筹和应急协调的法定程序也有所弱化。因此，应当在系统梳理和总结本次疫情防控经验的基础上、在总体国家安全的框架下，围绕现有法律条例和其他涉及突发事件应对的部门规章和地方性法规等，尽快就应急管理部门、卫健系统、公安系统、交通运输系统等多部门法定应急管理职责进行修订与完善。

　　第三，健全和完善预案管理，尽快依法修订、健全各级政府的应急预案体系。在应急管理体系的转型过程中，传统“一案三制”体系也面临诸多调整空间。同时，虽然突发事件被分为四类，但重大公共风险的复合效应明显，难以按照分类别的科层体系予以有效处置。因此，需要尽快修订旧有的应急预案及其管理体系，可以此次疫情应对为契机，加快推动基于跨部门、跨区域、跨突发事件类型的预案体系变革，同时修订《突发事件应急预案管理办法》，健全预案管理体系。

　　第四，深入推进依法行政，确保应急管理法治体系的治理效能。应急管理法治体系的健全，除了法律法规的完善，也离不开包括执法、守法、法律监督等体系的系统性进步。尤其是要具体落实为良好的制度执行力，优化重大突发事件的预警、决策、处置等环节的法定程序，切实提升应急管理的法治化、科学化水平。