深化农村土地制度改革

　　钱忠好

　　习近平总书记在参加十四届全国人大一次会议江苏代表团审议时强调要“深化农村土地制度改革”。《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》也提出，赋予农民更加充分的财产权益，深化农村土地制度改革，扎实搞好确权，稳步推进赋权，有序实现活权，让农民更多分享改革红利。全面推进乡村振兴，不仅要加大政府对农业和农村的支持力度，而且要从乡村内部出发，发挥农村资源优势，激发广大农民振兴乡村的内在动力。农村拥有丰富的土地资源，但现阶段农村的土地资源优势并没有转变成资产优势。加快乡村振兴步伐，需要深化农村土地制度改革，充分利用农村现有土地资源和条件，吸引各种要素向乡村流动，调动社会各界参与乡村振兴的积极性。

　　根据党中央和国务院的部署，促进乡村振兴要以处理好农民和土地的关系为主线，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。为此，要围绕“实权”与“流动”两个维度，将所有权、承包权、经营权“三权分置”政策落到实处。“实权”就是要明确土地产权的内涵、外延，并落实到具体的产权主体身上。“流动”就是要在保证粮食安全的前提下，在土地利用空间规划的管控下，发挥市场作用，真正做到同地同权同价。

　　一是稳步推进农村承包地改革。没有农业的现代化，乡村振兴就失去了产业发展的基础，国家的现代化也就无从谈起。改革开放以来，家庭联产承包经营制度的推行，极大地调动起亿万农民生产经营的积极性，有效解决了劳动监督和劳动计量问题。然而我国农村人多地少的现实，决定了农户家庭土地经营规模普遍偏小，这一状况又不能在短期内从根本上得到解决。直面我国大国小农、小农户经营将长期存在的实际情况，一方面必须坚持农业的家庭经营；另一方面也需要着力破解小农困境，发展适度规模经营，为现代农业发展创造更好条件。农村承包地制度改革应根据“三权分置”的要求，正确处理农村集体、承包农户、土地经营者之间的关系，切实做到落实所有权、稳定承包权、搞活经营权，逐渐把我国农业从小农户经营模式引导到现代农业发展的轨道上。需要注意的是，落实土地集体所有权应积极稳妥，必须明晰农民集体的边界以及作为集体成员的农户及其家庭成员的边界，将土地所有权赋予农民集体，集体成员对集体所有的土地拥有规划权、监督权；稳定承包权，就是赋予农民集体成员长久而有保障的承包权利；搞活经营权，就是切实维护经营权的合法地位，真正做到保护小农户经营、鼓励规模化经营。在土地利用规划和用途管制的引领下，充分发挥市场机制的作用，要强化对农业经营者的选择，使善农者优先获得土地经营权。

　　二是深化农村集体建设用地制度改革。改革的最终目标是调动社会各界参与乡村建设的积极性，将有限的农村建设用地资源配置给最合适的土地使用者，实现土地利用合理化，产生更多的土地收益增值，做大蛋糕。因此，农村集体建设用地制度改革的重点不仅要关注如何使农民和农村有效参与到土地收益的分配中，合理地分享土地收益，而且要充分发挥农村集体建设用地的效能，利用农村建设用地聚集乡村振兴所需要的现代生产要素。应加快落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“建立城乡统一的建设用地市场”的要求，通过农村集体建设用地改革，充分保证农民土地权益，为乡村振兴保驾护航；进一步明晰农村集体建设用地产权，明确农村集体建设用地所有权主体以及作为集体成员的农民的土地权利；鼓励农民集体在土地利用总体规划等的控制下，直接或间接参与土地开发，让农民集体充分利用集体经营性建设用地资源招商引资，为乡村产业振兴提供用地保障。

　　三是深化宅基地制度改革。目前，农村存在大量低效利用甚至闲置浪费的宅基地，村庄用地严重空废化。宅基地制度改革试点地区的实践表明，通过腾退宅基地、盘活用好宅基地，能有效增加农民财产性收入，改善村容村貌，激发乡村产业发展的活力，为乡村建设和发展腾出空间，促进乡村振兴。推进宅基地制度改革，不能仅将宅基地看作建设用地，更要看到建筑于其上的农家院落是农村社会的重要结构要素，是乡村文化的重要载体。应根据国家“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”的总体要求，通过农民集体对集体成员资格的认定、明确界定农民集体的边界等，将宅基地各项权能落到实处；在保证户有所居的基础上，将宅基地的分配和使用由无偿无限期逐渐改革为有偿有限期。可以考虑以时点划断农民集体边界、以家庭为单位认定集体成员资格、合理确定宅基地用地标准，在此基础上，对时点内的家庭和时点外的家庭分类依法保护，对前者按标准无偿分配或认定宅基地并以确权确地的方式进行确权登记，对后者在保障宅基地资格权前提下有偿获得宅基地。

　　（作者：钱忠好，系扬州大学商学院教授、博士生导师）