【智库建言】加快推动县域经济发展升级

　　走高质量城镇化之路

　　魏后凯

　　“十四五”时期必须全面提高城镇化质量，加快推进城镇化转型，走高质量城镇化之路。

　　加快推进农民的市民化。当前，农民进城落户意愿下降。改革初期，农民进城落户意愿曾高达80%左右。2014年以后，农民进城落户意愿明显下降，通常只有30%-50%。据2016年流动人口动态监测调查数据，全国农村户籍流动人口的居留意愿为58%，落户意愿只有30%，中小城市和县城更低。随着户籍制度改革的稳步推进，目前户籍制度已不再是影响农民进城落户的主要障碍，其他因素如农村权益、公共服务、迁移成本、迁入能力（人力资本、就业、住房）等，起到更重要的作用。推进农民的市民化，必须标本兼治，建立长效机制。一是实行两率并轨，最终实现市民化与城镇化同步。要确保户籍人口城镇化率提高幅度大于常住人口城镇化率提高幅度；除个别超大城市外，全部放开户籍限制。二是加快基本公共服务均等化，有条件的地区率先实现城乡低保并轨。三是建立多元化的市民化成本分担机制，中央、地方、农民、社会等多方参与、共同分担。

　　构建科学合理的城镇化格局。当前发展趋势已从城市群走向了都市圈。“十三五”时期，聚焦城市群，“19+2”的城市群格局基本形成，但存在城市群泛化的问题，如地域范围太大、联系不够紧密、“拉郎配”等。“十四五”时期，要聚焦都市圈的发展，在提高城市群质量和可持续发展能力的基础上，规划建设高品质的国家级都市圈，包括引领型都市圈、发展型都市圈、培育型都市圈三种类型，并构建四级中心城市体系，即：全球中心城市、国家中心城市、区域中心城市、地方中心城市四级。要通过撤县设市、撤镇设市、切块设市加快设市进程，并推进“扩权强镇”。充分发挥县城的作用，按照小城市标准，推进县城建设，重点加强基础设施建设，强化产业支撑，提高公共服务水平和质量。

　　携手打造城乡发展共同体。城市与乡村是一个相互依存、相互融合、互促共荣的生命共同体。构建城乡发展共同体，是城乡生命共同体的重要载体，也是促进城乡融合发展的重要形式。城乡发展共同体具有形成的共生基础，城市是引领、辐射和带动乡村发展的发动机，乡村则是支撑城市发展的重要依托和土壤，城乡之间互补、互促、互利和互融。过去盛行的城市中心主义理念，曾把城市看成是处于领导和支配地位的中心，并以城市为“中心”或者以城市利益为出发点来处置城乡关系。事实上，城市与乡村是两个平等的主体，具有平等的地位、平等的发展机会和权利、平等甚至乡村优先的待遇。城乡生命共同体是命运共同体、利益共同体和责任共同体三位一体的有机整体。构建城乡发展共同体，是城乡生命共同体的重要载体，也是促进城乡融合发展的重要形式，而县（市）则是打造城乡发展共同体的最佳地理单元。当前，要重点构建城乡教育、产业、生态、文化、医疗卫生等共同体。

　　做好村庄布局调整和规划引导。随着城镇化的推进，乡村人口和村庄数量将不断减少，这是不可阻挡的大趋势。目前，各地村庄分化加剧，农村“空心化”问题凸显。据调查，全国农村宅基地的空置率达10.7%，部分地区乡村农房空置率超过35%。在市场化的产权退出机制下，部分村庄将伴随城镇化而自然消亡，还有则是随着移民搬迁、合村并居等原因的人为消亡。随着城镇化推进和空心化加剧，在建立市场化的自愿退出机制前提下，政府进行适当的合村并居规划引导是必要的。城镇化进程中村庄布局调整是一个长期的动态过程。要以农民自愿为前提，以提高农民福祉为出发点和落脚点，建立市场化退出机制，特别是农民“三权”的退出，可通过扩大交易半径、增加开放性促进市场化有偿退出。同时，要遵循乡村（村庄）发展规律，确保乡村青山绿水，田园风光旖旎。

　　（作者系中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员）